Amparo de cumplimiento: procedimiento y jurisprudencia II

 

Mediante la Sentencia TC/0015/12, el Tribunal Constitucional estableció un precedente a partir del cual puede proceder a recalificar una acción o recurso de orden constitucional y darle la calificación jurídica correcta, en virtud del principio de oficiosidad establecida en el artículo 7.4 de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, en lo adelante (LOTCPC). En la especie, procedió a recalificar un recurso de tercería a un recurso de revisión de amparo, estableciendo, entre otras razones, que: “[…] los recurrentes identifican su recurso como una ´tercería´, calificación que es totalmente errónea, ya que ellos participación en el proceso agotado ante el tribunal que dictó la sentencia recurrida, es decir, que no son terceros, requisito que es necesario para poder interponer un recurso de tercería en cualquier materia. Por otra parte, no se Se trata de un recurso de tercería, porque el contenido de la instancia mediante. la cual se interpone, así como los pedimentos que aparecen en la misma se corresponde con el recurso de revisión constitucional contra sentencia de amparo, previsto en el artículo 94 de la referida Ley 137-11.”

Posteriormente, en un caso con características similares, mediante la sentencia TC/0174/13, el colegiado constitucional recalificó un recurso que los recurrentes denominaron “Recurso de Revisión Constitucional Contra el Procedimiento de Embargo Retentivo y Oposición”, para darle la calificación de “Recurso de Revisión de Decisión Jurisdiccional” fundamentándose, esencialmente, en el siguiente razonamiento: “b) Con relación a este aspecto, y partiendo del principio de oficiosidad prevista en el artículo 7, numeral 11 de la Ley núm. 137-11, este Tribunal Constitucional entiende que la tipología de una acción o recurso ejercido ante el mismo no se define por el título, encabezado o configuración que haya utilizado el recurrente para identificarle, sino por la naturaleza del acto impugnado y por el contenido de la instancia que apodera la jurisdicción constitucional. De manera que al estar previamente definidos y clasificados los procedimientos constitucionales en la Ley núm. 137-11, Tribunal correspondiente Constitucional determinar, como cuestión previa, la naturaleza de la acción o ser decidido en recurso constitucional. c) Desde esta perspectiva, y vista la forma en que el recurrente formuló sus conclusiones, este tribunal procederá a decidir la especie como un recurso de revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales firmes, siguiendo el procedimiento establecido en los artículos 53 y 54 de la Ley núm. 137-11.”

En virtud de la citada atribución, en casos especiales, la Corte Constitucional ha procedido a recalificar instancias de amparo de cumplimiento a amparos ordinarios, al considerar que constituye la verdadera calificación jurídica, luego de analizar las pretensiones del amparista y el objeto de la acción en la instancia introducción de la misma.

Así, por ejemplo, en ocasión de un recurso de revisión de una sentencia de amparo de cumplimiento que había sido declarada improcedente, el órgano constitucional, mediante la Sentencia TC/0005/16, del 19 de enero de 2016, revocó el fallo recurrido por haber contradicción de motivos y recalificó una acción de amparo de cumplimiento a amparo ordinario luego de analizar las pretensiones del amparista, estableciendo como motivo justificativo esencial, el  siguiente: “f) En el presente caso, la finalidad de la acción de amparo de cumplimiento es dejar sin efecto el acto mediante el cual el Ejército de la República Dominicana puso en retiro forzoso al accionante y, además de disponer, su reintegro a la referida institución. g) El accionante identifica su acción como “amparo de cumplimiento”, calificación que este tribunal entiende incorrectamente, porque el contenido de la acción que se interpone, así como los pedimentos de la misma se corresponde con la acción de amparo ordinaria, razón por la cual procede darle la verdadera denominación a la referida acción, que es esta última y conocerla siguiendo el procedimiento que corresponde”.

En este punto, es preciso aclarar que, posteriormente a la citada Sentencia TC/0005/15, el El Tribunal Constitución dictó la Sentencia Núm. TC/0235/21, de fecha 18 de agosto de 2021, mediante la cual unificó su doctrina jurisprudencial para determinar que el amparo no era la vía adecuada para que los policías y militares que han sido desvinculados mediante un proceso disciplinario reclamen su reintegro y los salarios dejados de percibir, al establecer que, al igual que los demás servidores públicos, la vía procesal adecuada para reclamar sus derechos era la contencioso administrativo, criterio que la misma sentencia señala que no se aplicar a los casos de aquellas acciones incoadas con anterioridad a la fecha de publicación de la sentencia.

Pues bien, en otro caso, en ocasión de un recurso de revisión interpuesto contra una sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo que rechazó un amparo de cumplimiento por alegadamente no demostrarse que dicha acción tuvo como fundamento hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo por parte de la Dirección General de Aduanas, el máximo intérprete de la Constitución, luego de revocar el fallo, mediante la Sentencia TC/0827/17, de fecha 13 de diciembre de 2017, procedió a recalificar la acción indicada como un amparo ordinario, en aplicación de los principios de efectividad y oficiosidad consignados en los artículos 7.4 y 7.11 de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, esgrimiendo como motivos esenciales de la decisión que: “h. En tal virtud, resulta pertinente señalar que el juez a-quo, debió fallar conforme a las disposiciones del artículo 7 de la Ley núm. 137-11, que aborda lo relativo a los principios rectores que gobiernan la justicia constitucional, en especial, los numerales 4 y 11 de dicho precepto, los cuales se refieren a la efectividad y oficiosidad, otorgándole su verdadera calificación de amparo; es decir, que resulta más efectivo para la protección de los derechos vulnerados en el presente caso el amparo ordinario que el amparo de cumplimiento, pues en la especie se revela con meridiana claridad que el accionante procuraba la protección de sus derechos y garantías fundamentales, ya que el accionar de la Dirección General de Aduana (sic) (DGA) ha estado cargado de arbitrariedad e ilegalidad manifiestas, en consecuencia afectado la titularidad de los derechos de la parte recurrente, providencia que está prevista en el artículo 65 de la referida Ley núm. 137-11, el cual expresa: “La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una autoridad pública o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y con arbitrariedad manifiesta lesione, restrinja, altere o amenace los derechos fundamentales consagrados en laConstitución, con excepción de los derechos protegidos por el Habeas Corpus y el Habeas Data.”

Los citados principios de efectividad y de oficiosidad establecidos por el artículo 7, numerales 4 y 11, de la LOTCPC, los cuales forman parte de los trece principios rectores del sistema de justicia constitucional, son definidos por la referida legislación en los términos siguientes: “4. Efectividad. Todo juez o tribunal debe garantizar la efectiva aplicación de las normas constitucionales y de los derechos fundamentales frente a los sujetos obligados o deudores de los mismos, respetando las garantías mínimas del debido proceso y está obligado a utilizar los medios más idóneos y adecuados a las necesidades concretas de protección frente a cada cuestión planteada, pudiendo conceder una tutela judicial diferenciada cuando lo amerite el caso en razón de sus peculiaridades. 11. Oficiosidad. Todo juez o tribunal, como garante de la tutela judicial efectiva, debe adoptar de oficio, las medidas requeridas para garantizar la supremacía constitucional y el pleno goce de los derechos fundamentales, aunque no hayan sido invocadas por las partes o las hayan utilizado erróneamente.”

En ese orden de ideas, mediante la Sentencia TC/0179/22, del 29 de junio de 2022, el voto mayoritario del plenario del TC, apoderado de un recurso de revisión contra la Sentencia núm. 030-03-2020-SSEN-00076, del diez (10) de marzo de dos mil veinte (2020), dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo en virtud de una acción amparo de cumplimiento, procedió a revocar la misma y a recalificar la acción a amparo ordinario, disponiendo en su ratio decidendi lo siguiente:“12.4 En este contexto, al expedir el aludido dictamen mediante la Sentencia núm. 030-03-2020-SSEN-00076, el Tribunal Superior Administrativo desconoció los precedentes del Tribunal Constitucional que reconocen el deber atinente a todo juez o tribunal, como garante de la tutela judicial efectiva, de recalificar de oficio la acción, otorgándole su verdadera naturaleza. 12.5 Estima esta corporación constitucional entonces, que resulta más efectivo el amparo ordinario para la protección de los derechos vulnerados que el amparo de cumplimiento, pues en la especie se revela con meridiana claridad que el accionante procuraba resarcir su derecho al debido proceso, en el marco del proceso de desvinculación llevado a cabo por la Policía Nacional, a fin de obtener su reintegro y el pago de sus salarios vencidos.”

Asimismo, apoderado de un recurso de revisión de amparo incoado contra la Sentencia núm. 030-02-2018-SSEN-00377, de fecha 29 de noviembre de 2018, dictada por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo, la cual declaró improcedente un amparo de cumplimiento interpuesto contra el Ministerio de Turismo sobre el supuesto de que el accionante no intimó previamente a dicha institución, conforme lo dispone el artículo 107, de la LOTCPC, el Tribunal Constitucional, por medio de la Sentencia TC/0344/22, de fecha 27 de octubre de 2022, revocó el fallo recurrido y recalificó la acción de amparo de cumplimiento a amparo ordinario, disponiendo, entre otros motivos, lo que se lee a continuación: “f. Ahora bien, este plenario considera que el tribunal a-quo, al verificar que lo que reclamaba la parte accionante era que el Ministerio de Turismo le entregara las informaciones que éste había solicitado mediante sendas cartas dirigidas al Ministro de Turismo el nueve (9) y doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018), respectivamente, en virtud de la Ley núm. 200-04, General de Libre Acceso a la Información Pública, y por tanto, la tutela de un derecho fundamental alegadamente conculcado, debió proceder a recalificar la acción de amparo de cumplimiento a una acción de amparo ordinaria, aplicando el precedente reiterado del Tribunal Constitucional sobre la materia.”  

Ahora bien, cuando analizamos detenidamente la jurisprudencia constitucional, podemos verificar que, ciertamente, lo que generalmente ha hecho el TC es recalificar un amparo de cumplimiento a amparo ordinario, cuando ha estimado que esta es la vía procesal y la calificación correcta para tutelar el derecho fundamental invocado, pero muy excepcionalmente lo ha hecho a la inversa, es decir, recalificar un amparo ordinario a amparo de cumplimiento, precisamente porque esta última acción requiere de la exigencia previa del cumplimiento de la ley o acto administrativo que se pretende hacer cumplir, entre otros requisitos procesales que lo diferencian del primero.

Sin embargo, en la Sentencia TC/0571/15, de fecha 7 de diciembre de 2015, se puede verificar un caso sui generis en que el juez a quo declaró inadmisible la instancia de amparo, al considerarlo amparo ordinario, y el Tribunal Constitucional, apoderado de un recurso de revisión, verificó que realmente se trataba de un amparo de cumplimiento en que se había hecho el requerimiento previo y la documentación requerida por la parte accionante le había sido entregada por la accionada dentro del plazo legal para hacerlo, por lo que decidió revocar el fallo impugnado y declarar improcedente el amparo de cumplimiento, de conformidad con el artículo 107 de la LOTCPC, que era la norma procesal aplicable.  

Con relación al derecho de acceso a la información pública y los plazos establecidos tanto en el artículo 8 de la Ley núm. 200-04, de Acceso a la Información Pública (10 días), como en el artículo 107 de la LOTCPC (15 días a partir de la intimación para la ejecución de la ley o acto administrativo que se pretende hacer cumplir), mediante la Sentencia TC/0425/22, del 12 de diciembre de 2022, el TC fijó la siguiente postura: “n. Del análisis de ambos textos legales se desprende que el plazo establecido en el artículo 8 de la Ley núm. 200-04 se refiere al cumplimiento de la solicitud de información, siendo este un plazo que puede ser prorrogado por diez días hábiles adicionales, siempre que se cumplan las condiciones legales para dicha extensión. Hasta tanto no haya vencido el referido plazo, no puede afirmarse que la Administración Pública ha incumplido con la solicitud de información y, en consecuencia, con el deber legal establecido en la referida ley. Mientras que, del artículo 107 de la Ley núm. 137-11 se desprende, como requisito previo, que se haya requerido el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido y que dicha omisión o incumplimiento persista por los quince días laborables siguientes a la presentación de la solicitud de cumplimiento del deber legal o administrativo previamente omitido. (…) p. En consecuencia, de lo anterior se puede concluir que los referidos plazos tienen una naturaleza y finalidad distinta. El plazo prorrogable del artículo 8 de la Ley núm. 200-04 se establece a los fines de determinar cuándo se genera la obligación de responder la solicitud de información –al momento de la recepción de la solicitud– y el momento en que dicha obligación o deber legal puede considerarse incumplido –al momento del vencimiento del referido plazo–. Es entonces al momento de vencimiento del plazo referido en el artículo 8 de la Ley núm. 200-04, encontrándose verificado el incumplimiento al deber legal, que procede realizar la intimación o requerimiento a que se refiere el artículo 107 de la Ley núm. 137-11 como requisito a accionar en amparo de cumplimiento, pues la naturaleza y finalidad de dicho requerimiento es la de otorgar un plazo a la Administración Pública para que proceda a cumplir voluntariamente el deber legal o administrativo previamente incumplido; en caso de continuar el incumplimiento o ante una omisión de respuesta, vencido este segundo plazo de quince días hábiles no prorrogable, inicia el plazo de sesenta días para accionar en amparo de cumplimiento [subrayado nuestro]”.

Aunque, como vimos en el artículo anterior, el amparo de cumplimiento y el amparo ordinario están regulados por dos regímenes procesales distintos, no obstante, es preciso señalar que, conforme a la jurisprudencia del TC, dependiendo de cómo se motiven las instancias introductorias en uno y otro caso, ambas acciones pueden emplearse para procurar que se tutele un mismo derecho fundamental, como por ejemplo el derecho a la seguridad social y a la pensión por sobrevivencia.  

Esto último se puede comprobar al examinar la Sentencia TC/0296/21, de fecha 21 de septiembre de 2021, mediante la cual el TC acogió un “amparo de cumplimiento” que procuraba que se ordenara al Comité de Retiro de la Policía Nacional que cumpliera con los arts. 118, de la Ley 96-04, y 121, de la Ley No. 590-16, y en consecuencia, que le otorgase la pensión por sobrevivencia que le correspondía a la compañera consensual y a las dos hijas menores de edad del occiso miembro de dicha institución. Asimismo, en un caso muy similar, decidido a través de la Sentencia TC/0366/19, se verifica que también acogió un “amparo ordinario” que igualmente procuraba el pago de una pensión por sobrevivencia por parte de la Policía Nacional a una viuda e hijos menores de otro miembro policial fallecido en servicio activo.

Y es que, en casos como estos últimos, en el cual se trata de un derecho fundamental tan sensitivo como el de la seguridad social y la protección reforzada que establece la Constitución respecto de las personas envejecientes y los niños, niñas y adolescente, tanto la acción de amparo de cumplimiento como el amparo ordinario, constituyen vías procesales idóneas para tutelarlo, y en el caso en que se interponga un amparo de cumplimiento que no satisfaga alguno de los requisitos de procedencia, el TC ha establecido el deber del juez de amparo de recalificar la misma a amparo ordinario y conocer el fondo de la acción, conforme se puede constatar en algunos de los precedentes anteriormente citados. 

Otra sentencia interesante en materia de amparo de cumplimiento, es la TC/0048/19, en la que el plenario del TC estableció, entre otros criterios, los siguientes: “m. Conviene recordar que este tribunal en la Sentencia TC/0361/15, de catorce (14) de octubre de dos mil quince (2015), dispuso que el objetivo de un amparo tendente al cumplimiento de las disposiciones esbozadas en los artículos 3 y 4 de la Ley núm. 86-11 no implica que se está auspiciando – vía la acción de amparo –la ejecución per se del crédito contenido en una sentencia con la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada que condena al Estado, sino que consiste en una herramienta para controlar de manera efectiva la actividad de la Administración a fin de que, conforme al principio fundamental de la dignidad humana, el derecho a una tutela judicial efectiva y el principio de favorabilidad, esta lleve a cabo el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la referida ley. n. En este sentido, en la Sentencia TC/0361/15 se establece que: [A] pesar de que en este caso el incumplimiento de la ley deriva de la inejecución de una sentencia con autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada, el objeto de la acción de amparo es el incumplimiento por parte del Ministerio de Hacienda de las citadas disposiciones de la Ley núm. 86-11, que pone a su cargo la obligación de pagar las partidas provenientes de dichas decisiones consignándolas al presupuesto de dicha entidad estatal. Precisamente, el objeto de esta ley es evitar que el Estado y sus instituciones sean embargados a consecuencia de la ejecución de las decisiones definidas en el citado artículo 3 de la ley, de donde se infiere que el caso que nos ocupa trata de un amparo de cumplimiento que tiene como objeto que el Ministerio de Hacienda “cumpla” con una obligación establecida en la Ley núm. 86-11, obligación que le ha sido requerida mediante los canales establecidos para esos fines por la legislación positiva.”

Por razones de espacio, en otra oportunidad analizaremos otros casos y otras sentencias del Tribunal Constitucional relacionadas a la figura del amparo de cumplimiento.